Reformas a la Constitución

Usted y yo, amigo lector, nos enteramos con relativa frecuencia de que la Constitución ha sido adicionada o reformada en tal o cual tema, pero pocas veces nos detenemos a reflexionar sobre la trascendencia de esas modificaciones, y mucho menos sobre cuál es el órgano que las aprueba, quiénes lo integran, o cual es el procedimiento que utilizan para hacerlo. 

Es la propia Constitución la que en su artículo 135 abre la posibilidad de su modificación, y establece requisitos generales entre los que se encuentra, aunque no lo mencione expresamente, la presentación de una iniciativa que contenga la propuesta, misma que debe ser aprobada por el Congreso de la Unión con el voto de las dos terceras partes de los legisladores presentes, además de que serán también aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los estados y de la Ciudad de México; para que posteriormente el propio Congreso de la Unión o su Comisión Permanente realicen el cómputo de votos de las legislaturas, expidan la declaratoria correspondiente y las modificaciones entren en vigor.

Del propio artículo 135 se deriva que el órgano facultado para realizar las reformas es el conjunto formado por el Congreso de la Unión y los congresos de los estados, al que indistintamente se denomina “Poder Constituyente”, “Poder Reformador” o “Poder Revisor” de la Constitución, aunque formalmente no constituye un Poder en sí mismo. 

Curiosamente, no existe una ley reglamentaria que regule las particularidades del procedimiento y evite el riesgo de que la reforma del más importante de nuestros cuerpos normativos, el que da vida jurídica a la nación, resulte aprobada por una ínfima minoría de representantes populares. 

Teóricamente, la aprobación de las reformas o adiciones se realiza en un primer momento con el voto de las dos terceras partes de los legisladores presentes en la sesión del Congreso de la Unión, que está formado por las cámaras de diputados y senadores. 

Advierta usted que no se exige voto calificado, es decir el de las dos terceras partes de los integrantes del órgano revisor, pues si así fuera, a la sesión del Congreso deberían acudir mínimamente 86 senadores y 334 diputados, es decir 420 individuos. Sin embargo, al establecer que sean únicamente las dos terceras partes de los presentes, es posible que la modificación sea aprobada por solo 241 personas, pues bajo el principio de que los órganos legislativos pueden sesionar válidamente con la asistencia de la mayoría de sus integrantes, se requerirían 65 senadores y 251 diputados, de los cuales las dos terceras partes estarán representadas por 44  senadores y 197 diputados.

En la práctica parlamentaria mexicana, al no existir ley reglamentaria, las reformas y adiciones a la Constitución se sujetan al mismo procedimiento que las relativas a leyes secundarias, por lo que las iniciativas se presentan en cualquiera de las dos cámaras, se aprueba primeramente  en la cámara que la recibió y luego se remite a la otra cámara para una nueva revisión y votación. 

En otras palabras, jamás se reúne para este objeto el Congreso de la Unión, que es el órgano facultado para aprobarlas en primera instancia. 

Otro elemento exigido por el artículo 135 es que las reformas o adiciones sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México. El problema en este aspecto es que los congresos de los estados no pueden para nada modificar la minuta con proyecto de decreto que reciban de la cámara de origen, por lo que su actividad reformadora se limita a aprobarla en los términos recibidos, o en su defecto a votarla en sentido negativo o simplemente no manifestarse ni en un sentido ni en otro, enviando la minuta a la congeladora. 

Desde luego que esto sucede únicamente cuando el tema no genera un interés especial de las cúpulas partidistas en el legislativo o del Ejecutivo federal, en cuyo caso el cabildeo y la presión de los gobernadores y de la Secretaría de Gobernación no se hacen esperar. 

La conservación del sistema federal exige el establecimiento de límites que eviten la concentración excesiva de facultades, así como de mecanismos para lograr el equilibrio económico entre las entidades federadas, pero los actuales mecanismos de revisión de la Constitución van en sentido contrario, y la vía más directa para corregir el rumbo es la reforma del artículo 135 constitucional, seguida de la expedición de una ley reglamentaria, en las que se refunde el Constituyente Permanente retomando su esencia, estableciendo una temporalidad para el desahogo del procedimiento, que el requisito para la aprobación sea una real mayoría calificada.

Es decir, las dos terceras de los integrantes de cada una de las cámaras, que sea el Congreso de la Unión y no su   Comisión Permanente quien realice el cómputo de votos de las legislaturas locales y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas, así como la obligación de tomar en cuenta las opiniones que dichas legislaturas viertan respecto al contenido de la reforma.

Los congresos de los estados deberán tener participación activa en las reformas y adiciones en dos momentos distintos, primero mediante la remisión de la iniciativa para que la  conozcan, analicen y emitan opinión, misma que deberá ser tomada en cuenta  por las cámaras del Congreso de la Unión, cuando sea coincidente en la mayoría de las entidades federativas; y el segundo en el que recibirán la minuta con proyecto de decreto y emitirán su voto aprobatorio o desaprobatorio como actualmente se hace.

El nuevo diseño debe partir de un cambio de visión institucional que abandone la actitud de sometimiento al poder central. Además de permitir que las legislaturas locales hagan consideraciones, observaciones y propuestas tendientes a moderar la cesión de sus facultades constitucionales y materializar el modelo federal consagrado en el artículo 124 de la Constitución, debe considerarse como parte del nuevo sistema reformador su participación en la aprobación de leyes generales, bajo un procedimiento similar al de reforma constitucional.

Los nuevos mecanismos de aprobación deberán regularse también al interior de las entidades federativas, estableciendo en las constituciones locales y en las leyes orgánicas de los congresos, que para la aprobación de reformas a la Constitución federal y para la aprobación de leyes generales, se satisfagan al menos los mismos requisitos que se exigen para la aprobación de una reforma constitucional local, que se tome en cuenta la opinión de los municipios en la conformación del posicionamiento del Poder Reformador del Estado frente al proyecto enviado por las cámaras del Congreso de la Unión.